对社会保险经办管理问题的思考

制度建设是前提，是根本。没有制度，就无从谈起经办管理和监管。而经办管理和监管是基础，是保证。没有健全完善的管理服务体系，再好的制度和政策，都不能很好地落实，群众就很难感受到政策的好处，制度就不能得到群众的拥护，政策的效果就会打折扣，再好的制度也难以持续。随着我国社会保险制度的不断完善，社会保险管理服务能力不断提升。目前，一个以社会保险经办机构为主体，以商业银行、定点医疗机构等社会机构参与为补充，以计算机信息网络为支撑，以社会保障卡为载体，以标准化、规范化和专业化管理为手段的管理服务体系框架基本形成，在促进和推动社会保险改革发展中发挥了极其重要的作用。截至2011年底，全国各级经办机构数量达到8109个，工作人员16.18万人，计算机网络基本联通了县级及以上经办机构，正逐步向街道(乡镇)和社区(村)延伸，社保卡发行1.99亿张。但管理服务体系发展滞后于制度的快速推进却是一个不争的事实。管理服务体系不适应制度快速发展需要，不能满足群众日益增长的对社保管理服务的需求，已经成为影响社会保险体系进一步发展和完善的重要领域和环节。进一步加强社会保险经办管理体系建设迫在眉睫。

一.合理定位社会保险经办机构性质，对人员实行分类管理

关于经办机构的性质，实际上是社会保险管理服务的主体问题，这一直是社会保障改革争论的焦点之一。有人主张将服务提供机构的市场化进行到底，全面实行市场化运营;有人则主张政府直接举办，强化政府的监督和管理;也有人提出“第三条道路”，即法人治理。本文认为，上述三种模式国际上都有实践，也有相应的理论支撑。重要的是，适合本国国情和社保制度体系的模式，才是合理的，适宜的。就我国而言，可以按照我国社会经济(主要是国家的民主化、法制化和市场化)和社会保障推进进程，由近及远地规划和设计社保经办机构模式。

近期看，应尽早将县级及以上社会保险经办机构，统一为行政管理机构，取消“参”字，实行真正的公务员管理，并依法赋予社保机构对社保业务和基金的稽核、监督、检查等执法权。

社保法第七十二条规定：“统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障。”这一规定，明确了经办机构设置原则、机构性质定位和经费保障。目前，我国社保经办机构在设置上，实行参公管理的约占机构总数的53.9%，参公人员约占总人数的44.4%，其余大多数为全额事业单位，少数为差额拨款的事业单位，尚有约80多个单位是自收自支的事业单位或企业性质。目前存在的机构性质的多样性，严重影响了经办机构职能的定位和功能的发挥，挫伤了不同编制工作人员的工作积极性。甚至在有些地方出现编外人员攀比编内人员、事业编制人员攀比参公人员等不正常现象，影响经办的质量和效率。因此，应当根据社保经办的业务，合理定位机构性质，对人员实行分类管理。

机构的性质，服从于机构的功能和目标。从机构的职能看，社会保险法赋予了经办机构12大职能，分别是：依法办理社会保险登记、核定社会保险费、征收社会保险费、记录社会保险权益、办理社会保险关系转移接续手续、核算并支付社会保险待遇、订立协议规范医疗服务行为、公布参保情况和基金收支情况、编制社会保险基金预决算、提供查询和咨询等相关服务、受理举报投诉和反欺诈(稽核)，以及退休人员社会化服务等。归结起来，有4大方面，即行政管理(政策实施)、事务处理、提供服务和基金管理。不论从法律规定，还是实际运行看，社保经办机构已经远远超出了“操作、办理”“事”的范畴，而是集落实政策、事务操办、监督稽查为一体的机构，成为社会主义市场经济体制所要求的政府四大职能(经济调节、市场监管、社会管理和公共服务)的重要组成部分。据此，社会保险经办机构，理应是政府机构的重要组成部分，而不应是目前的参公管理。